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环境法视角下“河长制”法律制度建构研究

发布时间:2021-12-24 09:55:00 人气:

  河长制作为具有中国特色的新兴制度,深入贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想以及十九大以来的生态文明理念,在流域环境治理中发挥了重要作用。但该制度在经济绩效以及社会绩效方面的局限性制约了其更有效的发挥。由于河长制实施有着制度设计以及实践上的基础,并且有着国外流域治理的优秀经验可以借鉴,因此对河长制进行法律制度层面的构建,能遏制其负面因素,促其发展。此外,笔者还将结合此前调研福建省连江县下东岱镇、敖江镇、浦口镇三地河长制的具体实施情况,以小见大,对于“河长制”下法律制度缺失的问题做深入研究,并进行法律构建具体设计的探讨。为借助制度、生态、社会、经济等多维度视角,深入剖析河长制未来发展趋势,本文对于河长制法律制度构建的具体设计将主要从重塑流域环境影响评价机制、强化公众参与机制、严格考核监督机制、流域环境投入多元机制以及流域生态补偿机制的建立等多方面着笔,力求形成一个较为完善、全面的体系。

环境法视角下“河长制”法律制度建构研究(图1)

  起初,河长制所带来的经济效率存在双重性。一方面,河长制以党政机关领导为枢纽,对水治理领域的行政资源进行有力调控,并通过出台和实施一系列相关政策,有力地推动了经济结构的调整以及经济发展方式的转变。在河长制的大背景下,各地的绿色经济以及循环经济呈现出蓬勃发展的趋势,“绿水青山”转变成“金山银山”的成功范例也越来越多。另一方面,河长制自实施至今,虽然各地治水热情高涨,但部分地区治理行动过于激烈,甚至出现不惜代价治理水环境问题。部分市县治水年预算远超财政年收入,负债治水为当地政府带来相当大的财政压力。同时,治水项目的集中出台,导致了治水工程的井喷式出现,并从而形成了治水工程的“卖方市场”。这就会不可避免的造成了推行河长制过程中的治理成本的提高以及权力寻租所带来的其他风险的增加。


  其次,河长制的社会效绩同时也具有双重性。从政府与社会的关系层面来说,其一,让党政机关的工作人员或领导来担任河长一职,把所担任职责与其工作绩效进行挂钩,确实一改政府之前在水域治理方面的一些弊病,强化了政府的河流治理力度。但另一方面,政府在水域治理方面的强势也弱化了社会主体的作用与机能。按照奥斯特罗姆关于公共事务治理的理论,在特定条件下,社会机制能够在市场机制以及政府机制失灵时起到不可替代的作用。除此以外,从政府内部的河长一职与涉水部门之间的关系角度进行分析:在一方面,河长起到贯穿全局的决定性作用,得到与以往不同的发挥;另一方面,原先的治水部门则会显得被动而不得不采取应对状态。河长制成立的初衷原本是以一种新的管理制度加强而非是想替代原有的制度。“取消多头治理”带来的一个重要问题就是其他治水部门职责的模糊化。就如一个楼栋有多个学院,归属院领导还是楼栋长管理,那就取决于这个楼栋的管理对象以及管理目标的设置。


  河长制的的制定所带来的经济绩效和社会绩效都在不同时期呈现出极其复杂的双重性特征,并且其中的负面特征也在无形中遏制了河长制经济绩效以及社会绩效的更好发挥。因此,亟待对河长制进行法律制度构建,以便更好发挥河长制在经济以及社会层面的效用


  第二章我国“河长制”法律制度制定的可行性


  2.1立法审视


  首先,我国河长制的法律制度构建已经存在一定的制度建设基础。2016年《关于全面推进河长制的意见》(下称《意见》)的发布,标志着我国河道管理相关制度的实施,已通过地方探索累计足够经验,从而迈入国家顶层设计阶段。在中央文件的支持下,许多地方政府开始有意识地通过规范文件甚至是地方立法将河长制进行常态化处理。例如,《浙江省河长制规定》于2017年7月28日审议通过,宣告了全国首个河长制地方规范法规的出台。此后短短两年间,其他各省市也相继出台河长制相关规定,浙江省、江苏省、江西省、福建省等在河长制地方法律构建方面也走在全国前列。随着全国范围内相关政策的颁行以及规范文件的发布,各地区的河长制相关立法形成了形式上的制度基础。


  并且,从深层次而言,河长制还有着环境法以及环境行政管理制度的基础。例如,《意见》对河长体系所进行的四级划分,来源于我国2014年修订的《环境保护法》第六条第二款的规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。此外,《意见》中对于河长进行问责的依据来源于我国自2006年2月20日起实施的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定的环境保护问责制度;河长考核问责制度所规定的生态环境损害责任终身追究制依据为我国2015年颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。


  2.2法律观察


  截至《意见》出台前,以北京、浙江为例在内的8个省和市就已开始全面推行河长制,其余地区则是开始部分推行。这一方面可见河长制的实施对于各省、市生态的重要性,另一方面也可见在《意见》出台前各地便有关于河长制实施的广泛基础。从地方试点到国家顶层设计,河长制在不断的探索、施行中,完成了从应急之策到常态化制度的蜕变。各地政策、立法的颁布都表明了河长制如今呈现出常态化以及体系化的趋势。例如,2008年,无锡市就曾针对河(湖、库、荡、氿)提出过加强综合整治和管理的相关决定。该决定明析了河长的职责,对于之后发布的相关立法起到了借鉴作用。而在2010年,昆明市也出台了《昆明市河道管理条例》。该条例更进一步,通过地方立法的方式,正式将各级河长对所管辖流域的责任确责到人。在施行过程中通过地方文件甚至地方立法将河长制制度化已经成为我国各地当下乃至今后长时间的发展趋势。


  此外,在笔者调研队前往福建省连江县下各乡镇进行河长制调研的过程中,


  笔者发现河长制相关制度在一定范围内都呈现出趋同趋势。再结合此前收集的文献资料,以小观之,可见河长制相关制度已具备切实可行的稳定框架结构。虽然在河长制实施过程中,各地区在具体措施上存在着差异,例如东岱镇下洪塘村对于河道专管员采取专职聘用的形式,而东水村则采用村干部兼职模式。虽然在具体措施的实施过程中存在差异,但各地区在四级河长体系、部门协调、内外监督、考核要素等方面逐步趋同化,且各地河长制在针对各自水域进行一河一策的方针下大体结构一致。这对于河长制的法律制度构建而言提供了非常便利的条件,为河长制在考核、监督、协调等方面进行立法提供了可能。


  2.3经验借鉴


  多瑙河流域的澳大利亚环境管理模式值得我们进行借鉴。澳大利亚主要采取签订协议,成立管理委员会的做法对流域水环境进行治理。这一模式最为突出的一个特点即为采取了协商管理模式的法律框架。在澳大利亚联邦制下,协议没有法律基础,缺乏执法,因此澳大利亚政府颁布了一项法律,从而建立起流域统一的权力基础,实现流域资源的一体化管理。1992年的协议从各个机构的职权明确、人员的组成、缔约方权利义务的界定以及违约时的救济都做了详尽规定,具有可操作性。而我国将流域管理与行政管理相结合,在此基础上产生了河长制。这导致了我国河长制制度在法律制度构建上具有实用主义的倾向,并且相关的立法质量不齐,缺乏统领精神。就这一方面而言,我们完全可以借鉴他国的优秀经验,从立法层面对我国河长制相关制度进行整合。这样既能让河长制相关制度的衔接更为紧密,也能明确该制度下各方的责任与权利分配。


  此外,博登湖的流域治理过程也能给予我们一些启示。2009年德国公布《管理规划和措施项目的国际协定》。该协定在程序上强调公众参与,对于公众参与的内容做了明确规定。此外,在博登湖的具体治理过程中,除了信息公开方面,流域规划以及相应措施方面也不乏群众的身影。这极大保证了博登湖的规划以及具体措施。


  第三章环境法视角下“河长制”法律制度的法治期待


  3.1严格考核监督机制


  一是完善考核主体和考核方式。在调研连江县的过程中,笔者发现该县在河长制实施过程中,对于整个流域系统子区的评估以及由上至下,层级考核的负责机制都提出了相应的要求。与之相对应的是配套的日常记录、报告程序以及不定期抽查。此外,有的地方甚至将针对河长以及相关行政人员的考核问责制囊括在河长制相关章程之内,以求通过地方立法加强监督。但由于考核主体并未发生变化,河长制的考核也仅成为行政人员冗多考核项中的一个子项。这直接导致考核结果缺乏配套奖惩措施。目前,我国主要采取县级以上地方政府负责行政评估的方式。在考核主体以及考核方式上都有着改良的余地。在考核主体方面,可以考虑引入第三方专业机构或者有相关资质的公司,让他们从专业角度为考核提供流域环境方面的专业评价,以此作为行政考核的参考。同时,这也与河长制流域治理的行政评价以及附近居民的满意度评价形成了相互印证的关联体系。


  另外,还可以结合使用定量方法以及定性方法。部分指标可以准确量化,而对于难以量化的指标则可以采取模糊数字评价方法,以不同的数字划分等级层次。量化与定性相结合,以此提高评价结果的准确性。这样通过河长制下各主体、多方式联动的形式,能有效对行政主体进行监督制约,以便河长制能够更好发挥其效用。


  二是完善考核指标体系。河长制的考核问责机制需要有科学的考核指标体系来进行支撑。考核指标体系的设计要综合考量各流域不同的环境基础、生态差异以及各地政府政策的多种因素,要坚持考核指标设计的导向性、差异性与动态性。其中,考核指标体系的导向性要求对某流域的环境治理以及客观实际进行逐级拆分,通过各层级目标的达成以实现最后流域治理目标的达成。其次,考核指标体系的差异性要求各地政府在针对自己流域进行考核指标体系设计时,要切实依据本地区实际,不能照搬其他地区考核体系。例如,在一些土壤侵蚀较严重的地区,可以考虑对土壤侵蚀指数进行设置。而有的地区水土流失情况不显著,但河道漂浮物、垃圾等众多,则可以着重设定漂浮物指标的占比。例如,连江县东岱镇的水浮莲情况较之其他漂浮物更为严重,便单独作为一项重要考核项,有力地遏制了水浮莲在该地区的滋生。最后,是评价指标的动态性。由于各河流的差异性,单一地以指标的完成对河长的治理工作进行评价难免不公。而考核指标的动态化恰恰能较为准确反应河长治理期间的成效。因此,在一定程度上,完备的评价指标体系的建立殊为重要。


  三是考核结果的运用。当考核监督机制逐渐完善,使得对于河长的考核能够准确反应出河长的流域治理绩效时,考核结果的运用就必不可少。在对河流以及湖泊进行评估以及记录的过程中,将日常考核、奖励惩处、流域重大治水工作等进行汇总评价。在认定考核结果时,应综合考量流域治理近期以及长期因素,做出正确评估。在这方面连江县有着相应的经验,譬如,每个季度都有每个季度的专门记录工作簿。每日记录,按季汇总,时时汇报,中期抽查。考核工作因此有了有力、充分的材料支撑。藉此能够得到较为准确反映负责人员工作的考核结果。在获得考核结果的数据材料后,可以综合考量,对河长以及相关工作人员的工作绩效进行等级划分。河长制的工作绩效等级可以作为环境行政部门领导干部提升的必要条件,其他部门领导干部提升的加分项。河长制相应工作绩效优异者在各类评选、升迁时优先考虑。这样能够使得考核结果对河长制工作下各级官员产生激励作用。


  四是违法责任的追究。在河长制下,对于造成流域环境严重破坏的党政领导应终身追责,进行行政责任甚至刑事责任的追究。首先是行政责任的追究。在河长制相关项目的规划过程中,政府未按照法律的规定严格遵守建设项目设立的相关程序,未对相关项目进行有效审查与监督,相关负责人、部门应该承担责任。其中相关责任人的处罚可以参考公务员处罚的相关法律制度。其次是刑事责任的承担。在河长制相关项目的实施过程中,各主体还可能因违反刑事法律规范而承担刑事责任。例如,在项目的资金方面,相关工作人员可能构成贪污罪、挪用公款罪等;在权力寻租的过程中,收受项目承包方财务,还可能构成受贿罪。在承担原有的刑事责任之外,若因贪污受贿导致流域生态严重恶化,还应将严重后果纳入刑事处罚的加重情节。


  3.2流域环境影响评价


  首先,我们要扩大流域环境影响评价的范围。我国的环境影响评价以规划和建设为对象。同时,我国的环境影响评价体系也是评价体系中的一个重要进展。然而,我国的环境影响评价所涉及的范围太过广泛,仅靠单一目标难以准确评价。同时,由于我国国情,政府环境管理政策在环境影响评价中发挥了重要作用。尤其是在河长制这样主要依靠政府政策推动的治理系统上,政策所能起到作用更是无法估量。在调研连江县的过程中可以发现,仅仅一条有关生猪养殖的禁令,便能影响到县内流域几十年的生态系数。作为探索我国流域治理的重大新兴制度,国家针对河长制所制定的一系列政策对于今后我国流域治理、项目建设有着深远影响。此外,政府的政策还影响着流域环境治理评价中对于流域建设项目的规范内容。目前,河长制下各地出台的许多规划都由政府单方面制定,缺乏流域环境影响评价制度的甄别与筛选,缺乏公众的监督。因此,一旦规划存在较大缺漏,便将极大可能严重影响我国流域治理进程,既造成国家资源的严重浪费,同时又严重地影响流域治理的进程。在笔者团队的调研过程中,就曾发现部分乡镇在河长制施行后,开展了许多看似有效实则无用的项目建设。例如,有的乡镇投入大笔资金,对镇上河道污水进行治理,虽然铺设了污水管道,但由于管道铺设的不合理以及后续资金的不足,铺设完成后的管道没有同配套设施一起投入使用,成为闲置的摆设。这在一定程度上也引发了当地部分群众的不解甚至不满。总之,政府的政策制定与环境影响评价系统息息相关。


  二是提高公众参与的程度。有效的公众参与能够为法律制度带来活力。因此,完善我国的环境影响评价体系,应重视人们的参与。第一步,要明晰公众可以介入的时间点。《环境影响评价法》建议公众在制定环境影响评价计划前,通过听证和示范,参与环境影响评价。这说明法律保护了公民对草案结果的监督权,却忽视了公民对于草案制定过程乃至每个结论的监督权。参与时间的滞后性严重影响了公民的知情权,继而影响了之后听证会以及论证会的融入。而这应该是一个属于公共的参与进程,因此不应当对公民的参与阶段进行限制。在流域环境治理中,重大项目草案制定的各个过程都应该尽可能让公众参与其中。其次,要拓宽参与形式的范围。我国相关法律仅仅涉及依据职权提起的听证,而忽视了公民启动听证的方式,不利于公民积极性的发挥,并且对河长制工作中的廉洁性问题提出了挑战。因此,为了让公民更为便捷地参与到这一进程中,政府还应提供多种参与渠道,如网络、电话等,以让流域环境影响评价制度贯彻民意。


  三是完善环境评价的内容。为了更好改善本地区的水域治理,流域治理目标的达成存在多种实现途径。第一,与国际环境影响评价体系比较,我国环境影响评价的内容缺乏选择和比较的过程。而这对于项目目标的达成以及公众的选择权的实现恰恰具有重要意义。第二,设置相衔接的配套备用计划,将原先单一的计划拓展成多样性的计划组。一旦原先的方案在实施过程中难以取得成效,甚至使得流域环境更加恶化,在缺乏替代方案的前提下,政府可能选择取消原计划。虽然及时止损,却依然会造成政府资金的浪费以及公信力的流失。因此,在我国环境影响评价中,备用方案的设置实属必要。


  3.3强化公众参与机制


  一是公共参与权的法治化。法律的民主性需要适当的机制来保证公众的参与。与国外一些能够调动社会各主体参与的流域治理模式相比,我国流域治理往往以政府为主导,缺乏其他主体的参与。因此,为了更好地在政府主导模式下,充分调动公众积极性,我国“河长制”法律制度构建要明确公众参与至高的法律地位。首先,良法是法治化的前提。立法机关应明确规定公众参与是我国河长制施行的重要组成部分,河长制各项目实施的各个环节都应该充分保障公民的参与权。例如,流域对应的河长的绩效考核也应以是否有公众参与环节作为审核标准之一,这就使得公民的知情权能够有效得到保障。其次,法律应着力加强公民的参与意识,使公众对于河长制法律制度形成情感认同以及正确的参与态度。不断完善“河长制”法律制度的参与框架,使公民遵守相关法律,积极参与到河长制下的流域治理。


  第二,我们需要提高信息披露程度。河长制作为新兴制度,广大公众对其许多内容并不熟知,掌握信息少,并且获得渠道有限。因此,作为河长制主要实施者的政府应及时公开相关信息。如果有关部门未能履行其义务进行披露,公众知情权的实现将是极其困难的。因此,流域环境治理的信息应进行有效的披露。同时,与河流系统有关的信息披露可能涉及到国家安全和公共利益。因此,必须对国家安全、公共利益相关信息以及需要发布的流域治理基本信息做出明确区分,在平衡各方利益的基础上,尽可能保证信息披露制度的真实性、系统性和最终的完整性。通过公开途径有助于加强公众对流域治理相关信息的政策和治理情况的了解。其中,公开途径可以在现有法律制度的基础上将微博、微信等网络产品纳入。


  三是完善公众参与程序。只有公众参与的程序确定后,河长制所引导的治理体系下的各个主体才能更好配合、相互制约,达成治理目的。首先,在治理项目规划阶段,地方主管部门必须通过各类媒介征求公众意见,并根据公民的意见对规划案做出相应调整,并最终完成草案稿。规划草案确定后,项目负责人将完成环境影响评价报告,并提交给部门进行审查和批准。在审批过程中,上级环境部门应征询利益相关公众的意见,同时公民也可以通过听证会等其他途径主动参与审批过程,并最终由上级环境保护部门做出是否采纳公民意见的决定并说明理由。其次,在相关项目的实施过程中,主管部门要协同相关公众依据最终形成的环境影响报告书对项目进行定期检查,通过互联网传播,形成广泛影响。在公示信息的过程中,继续对公众的合理建议进行吸收采纳。


  3.4建立流域环境投入多元机制以及流域生态补偿机制


  第一,建立流域环境投入多元机制。当前我国流域环境管理投入仍然以国家投资与地方自筹为主,缺乏市场资金的引入。目前,从国家到地方政府都设立了一定份额的河长制资金投入,每年提供预算支持。地方上,本着“谁污染谁治理”的原则,通过惩罚性措施督促违规排污、破坏流域生态的企业进行自主修复,解决掉一部分流域治理问题。此外,地方上还通过资金自筹,例如,收取居民的城市污水处理费等方式,获得了一部分水污染治理的资金。流域环境投入资金的单一性增加了地方财政的负担。如果借助河长制推行的契机,有效引入市场资金,能够构建起国家投资、地方自筹、市场融资三位一体的生态建设投入格局,由此建立起一个可持续的资金投入控制系统。在当地流域治理过程中,社会资本的投入应获得足够的重视,甚至还应采取鼓励的态度,以便流域生态环境保护责任共同体意识的发展,助推河长制工作开展。


  第二,建立流域生态补偿机制。政府需要通过生态补偿的形式维持流域生态系统的稳定。在河长制广泛推行以及国家在十九大以来对于生态补偿大力支持的双重背景下,各地区政府都按照国家相关法律政策,积极完善区域生态补偿机制。这在一定程度上对于河流系统实施生态补偿起到了一定的作用。但是仍然需要加强流域生态补偿立法的设计。因为,我国在生态环境补偿方面还不存在统一的法典。现行立法零散、不系统。这导致流域生态环境方面的专门法律也缺少系统性的法律参照,直接影响河长制推进过程中一些具体问题的处理。因此国家有必要修改完善环境保护法。生态补偿,尤其是流域生态补偿的内容应该在修订中得以体现。从法律层面确立流域生态补偿的内容确有必要。此外,还可以制定《生态环境补偿法》,对生态环境补偿甚至流域生态环境补偿的内容作出具体规定。《生态环境补偿法》应科学确定生态环境补偿的标准、方法和对象等相关内容。这对于建立以及完善流域环境生态补偿机制而言具有重要意义。



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